建立大湾区跨境金融监管沙盒
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2020年5月，中国人民银行联合四部委发布《关于金融支持粤港澳大湾区建设的意见》，其中明确提出要推动完善创新领域金融监管规则，研究建立跨境金融创新的监管沙盒。在粤港澳大湾区（以下简称“大湾区”）构建金融科技监管沙盒机制，有助于进一步促进该区域金融科技创新和金融监管合作。本文拟结合监管沙盒的理论研究与国际实践，立足大湾区实际情况和建设目标，提出大湾区跨境金融科技监管沙盒机制建设的思路和实施方案。
建立大湾区跨境监管沙盒已具备基础条件
近年来，随着粤港澳经济金融合作持续深入，广州、深圳和香港三地已经在监管沙盒领域展开了前期探索，为大湾区跨境监管沙盒建设积累了必要的基础条件。
大湾区跨境监管沙盒实践
广州和深圳是中国内地构建监管沙盒模式的先行者，两地均在2020年和2021年分别公布两批金融科技创新监管试点应用，覆盖金融科技、普惠金融、跨境贸易结算等领域。当前，内地版监管沙盒主要有三个特征：一是申请和审批的主体以银行为主，科技公司尚未成为申请的主力；二是基础技术相对集中，大数据、区块链和人工智能技术位居前三，创新技术不多；三是应用场景主要集中于中小企业融资、风险管理和供应链金融等领域。相比之下，广州的监管沙盒模式更具灵活性和创新性。除了积极开展上述金融科技创新监管试点外，广州还创新性地在小额信贷、融资担保等地方金融业态开展监管沙盒试点工作，同时允许符合相关要求的地方金融机构自愿申报未推广应用的金融创新活动作为测试项目。
香港早在2016年就开始探索监管沙盒模式，目前已形成由银行、证券、保险“三支柱”组成的港式监管沙盒体系。香港金管局、香港证监会和香港保监局分别作为三个监管主体，在运作理念、入盒门槛、测试流程、退出机制等方面各具优势，彼此协同配合。让不同赛道的金融科技企业根据自身实际情况申请进入相应的沙盒，不仅能够避免监管资源重复投入，而且可以使监管措施具有更强的行业针对性和操作灵活性。
2021年10月，中国人民银行与香港金融管理局发出联合公告，宣布双方已经同意通过联网方式，实现中国人民银行金融科技创新监管工具与金管局金融科技监管沙盒的对接。
大湾区跨境监管沙盒的发展前景
粤港澳大湾区拥有良好的市场基础和区位优势，市场创新机制激励金融与科技加速融合。建立大湾区跨境监管沙盒，不仅可以为大湾区各项产业发展提供更加高效、普惠、便捷的金融服务，而且有助于防范金融科技创新带来的衍生金融风险，对粤港澳大湾区经济建设和金融合作具有十分重要的作用。
一方面，跨境监管沙盒是大湾区作为科技创新中心的必然选择。从全球各国发展金融科技的经验来看，监管沙盒是对金融科技创新进行有效监管的普遍做法。当前，国家政策明确要将大湾区打造成为具备国际竞争优势的区域科技创新中心。跨境监管沙盒是一项重要的金融监管模式创新，也是大湾区构建科技创新中心的应有之义。
另一方面，跨境监管沙盒将在激发大湾区市场活力的同时有效防范风险。大湾区是我国开放程度最高、经济金融活力最强的区域之一。在激发大湾区市场主体创新活力的同时，监管机构也需要警惕各种潜在的金融风险，必须对市场行为进行有效监管。监管沙盒制度为金融改革创新提供了一种缓冲机制，可以有效平衡跨境金融创新与风险防范之间的矛盾，增强对金融消费者权益的保护力度。
建立大湾区跨境监管沙盒面临的挑战
大湾区处于“一个国家、两种制度、三个法域、三种货币”的特殊环境中，区域金融改革创新需要三地监管部门的相互协调。因此，建立大湾区跨境监管沙盒在具体实施过程中必然会面临诸多挑战。
一是法律基础和制度环境差异。由于历史原因，粤港澳三地在隶属法系、法律原则、经贸合作及金融体制等方面都存在差异，缺乏统一的法律制度体系和多元协调机制，容易导致金融制度创新受阻、合同条款协调困难等问题。
二是金融发展和监管模式不同。大湾区内不同地域金融发展程度不一，市场成熟度和制度完备性存在差异，在金融监管架构和模式上也有所不同。从发展特征来看，香港和澳门市场化程度较高，标准和制度也较完善；从监管模式来看，香港和内地实施分业监管，而澳门实施混业监管；从监管框架来看，广（州）深（圳）地区的监管权限与港澳的监管权限并不匹配。以上差异将妨碍大湾区跨境金融协调机制的建立和实施，引发金融风险外溢，降低跨境监管的有效性，最终导致跨境创新业务难以有效展开。
三是跨境资金流动监管协调存在局限性。近年来，随着大湾区建设的稳步推进，区内跨境交易日益频繁。与此同时，对跨境资金流动实施有效监管的压力也日益凸显。目前的问题主要体现在协调管理机制不足、一体化金融基础设施缺乏、资金流动渠道受限、跨境支付结算效率较低等方面。
四是异地机构参与的公平性问题。受制于监管体系和制度标准的差异，大湾区内尚未形成公平统一、开放衔接的市场准入规则。对于跨境金融科技创新，各地监管标准和容忍度也不尽相同。在此情况下，异地机构参与的公平性、市场主体的创新积极性受到制约。
大湾区跨境监管沙盒的机制设计
治理结构
鉴于大湾区特殊的市场和制度环境以及“服务湾区，辐射全国”的定位，跨境监管沙盒的治理架构需重点考虑三地监管协调的问题。建议参考金融稳定理事会、巴塞尔委员会等国际金融监管组织的常用架构，搭建“委员会—工作组—小组—秘书处”的分层治理架构。
第一层：委员会。在中央层面成立粤港澳大湾区金融协调委员会，主要负责承接中央指示精神，统筹协调三地监管机构，全面推进大湾区金融融合发展。
第二层：工作组。在委员会下设监管协调工作组，主要负责加强大湾区的金融监管合作，包括研究建立跨境金融创新的监管沙盒、完善金融创新领域监管规则、加强大湾区金融消费者权益保护等。
第三层：小组。在监管协调工作组，下设监管沙盒小组具体负责制定和实施大湾区金融科技跨境监管沙盒的具体规则。
第四层：秘书处。监管沙盒小组秘书处具体负责监管沙盒小组的日常联络协调等工作。在秘书处下设项目专员，专门对接各个参与监管沙盒测试的创新项目。
设计原则
一致性原则。对参与大湾区监管沙盒测试的企业或项目，在准入审核、过程监控及退出审查等环节，可采用“单一通行证”制度，保持各方监管标准和流程的一致性，以提高监管效能，避免监管重复和监管套利。
适应性原则。在设计大湾区金融科技监管沙盒时，应充分考虑大湾区的实际情况和发展需要，提升机制的匹配度和适应性。在监管沙盒的准入政策方面应按照循序渐进的原则分步放开，优先纳入大湾区跨境业务金融创新项目。
透明性原则。搭建大湾区跨境监管沙盒信息共享平台，确保监管沙盒制度标准、运行全流程重要信息及时对外披露。
消费者保护原则。大湾区跨境监管沙盒的制度安排需构建涵盖事前、事中、事后全流程的消费者权益保护机制以及相应的保护措施。
运行机制
在准入阶段，有意参与沙盒测试的企业按要求提交申请及相关材料。监管沙盒小组对申报项目进行集中评审选拔；对通过审核的项目，与企业一起协商制定具体的测试方案，明确测试流程和预期效果。在准入标准的设计中，至少应包含创新性、必要性、普惠性三个方面的指标，并优先考虑跨境金融创新的项目；在测试对象的选择时，可根据分步性原则逐步放开测试对象的范围，初期以持牌金融机构为主，待适当的时机再将测试对象扩展至非金融持牌机构；在准入审批的流程中，可考虑由监管协调小组成立大湾区监管沙盒评审工作组，负责对大湾区跨境监管沙盒的参测项目进行准入审批和退出结果评判；在选择参测消费者时，应按一定比例随机选取三地消费者参与测试。
在运行阶段，监管沙盒小组与参测项目保持紧密沟通，关注测试流程和风险状况，一旦发现异常则需及时调整甚至中止测试。一是设立监管项目专员。专员主要负责对该项目在沙盒中的运行情况进行指导检查，随时跟进项目情况。二是优化调整监管规则。三地监管部门需要全面掌握参测项目运行进展，针对项目特征及需求适时调整监管政策规则，以便更好地引导金融科技创新良性发展。三是提供多样化监管工具。监管沙盒小组可以借鉴国际经验，根据参测项目的特征和需求，分别提供监管豁免、无异议函、限制性牌照及监管指导等多样化的监管工具。
在退出阶段，监管沙盒小组根据项目测试结果及测试期表现作出相应的判定。如果项目通过测试，可获得委员会颁发的“单一通行证”，获许在大湾区范围内面向市场进行推广。此外，监管机构还需要在项目出盒后的一段时间内，继续监测项目的盒外运行情况，对于持续评估不合格者仍应考虑相应的惩罚措施直至要求退出市场。
配套制度
跨境监管沙盒的建立势必对现有监管框架形成突破，这就需要其他建立相关配套制度保驾护航。一是搭建风险监测预警平台，对入盒测试的创新项目进行实时风险监测和预警，打击跨境金融犯罪活动，保障大湾区跨境金融科技沙盒合作的合规运行。二是强化大湾区跨境资金监管协调，建立紧密的、常态化的监管协调机制，拓展跨境资本流通和跨境资产配置渠道，加快建设大湾区标准化、一体化的支付清算基础设施。三是探索大湾区“主题沙盒”应用，聚焦关键领域和薄弱环节，更有针对性地助力粤港澳大湾区国际金融枢纽和创新科技中心建设发展。四是积极培育大湾区监管人才。鉴于粤港澳三地在法律法规、监管制度和金融创新等方面存在的差异，加强对“金融+技术+法律”复合型监管人员的培养和储备对于构建跨境监管沙盒至关重要。